改革目的在于避免权力的滥用

历经6个月的研讨、激辩与游说，堪称美国总统奥巴马上任后第一把“大火”的美国金融监管改革方案当地时间上周五终于“再下一城”，在众议院以232比202的票数艰难闯关。值得一提的是，相比于只有80几页纸的草案原稿，众议院通过的改革法案长达1279页。尽管新法案在大方向上与原始草案保持一致，但其围绕关键要素的几处修正仍引发媒体广泛关注。

中国社科院世经政所国际金融研究室副主任张明14日在接受本报记者采访时表示，从众议院通过的金融监管改革法案来看，美国金融监管改革要得到真正落实，其前行趋势必定是一个由激进到中庸的过程。改革方案在众议院闯关成功只是整个艰难过程中的重要一环，更多的未知还掌握在参议院手中。

美众议院通过的法案保留了原始草案的两大最核心要素，一是赋予政府更大权力监控金融体系系统性风险，即扩大美联储权力，同时成立跨部门的金融监管委员会；二是成立消费者金融保护署，以保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。不过，在具体细节上，众议院作出的修改值得玩味，而参议院在某些议题上已经释放出的“水火不容”信号更让最终法案的面貌充满变数。

围绕防范系统性风险的尺度之争

防范系统性风险本身是个毫无争议的命题，但争议的关键在于如何防范？奥巴马政府认为超大金融机构的存在对美国经济有益，因此只是主张加强对大型金融机构的风险监管与控制，而不主张限制其规模。而众议院通过的法案却明确规定，在政府判定某家“巨无霸”金融机构可能会带来系统性风险时，即使该机构运营健康，政府仍然有权对其实施分拆。与此同时，政府有权禁止被认定可能带来系统性风险的并购行为，金融机构如要收购资产规模超过250亿美元的非金融机构，必须得到美联储的认可。张明认为，加强政府对金融机构并购重组等行为的监管，这是可以接受的，也有利于政府更主动地监控系统性风险；但是，允许政府基于自身对系统性风险的判断来分拆运营健康的超大金融机构就存在较大争议。“众议院要对金融机构的规模进行强行限制，这未免有些‘走过头’了。”他说：“这不仅有悖于美国奉行的自由市场资本主义，更很难就此与参议院达成共识。”

此外，一旦出现系统性风险，应该如何管理？相比于奥巴马政府强调的提升金融机构“自愈”能力，众议院法案规定成立一个规模为1000亿美元的基金，由政府认定的具有系统重要性的金融机构出资，以供这些金融机构出现倒闭风险时政府及时提供救助以防止触发系统性风险。批评人士认为，根据这一规定，政府无需国会批准即可运用基金资金对超大金融机构提供援救，事实上是变相地将对华尔街的救援机制永久化。对此，张明的看法相对积极。他认为，成立这样一个预先融资的基金符合两个原则：首先，由具有系统重要性的金融机构出资成立基金，这实际上是要求这些机构承担起与之“系统重要性”地位相适应的责任，相当于是要求这些机构以另外一种形式提高资本充足率；其次，有了基金的“先行赔付”，可直接降低纳税人负担。张明强调，这一措施不是孤立存在的，而是系统性解决方案的一个组成部分。严防金融机构冒险行为的其他措施将可抵消政府救助预期带来的负面效应。

围绕政府扩权的角色之争

本次危机对于原教旨自由市场经济理论的信奉者来说无疑是一次沉重打击，也使得政府扩权成为不可避免的改革方向。但是，如何扩权？扩谁的权？这是争议的纠结所在。根据奥巴马的金融监管改革草案，美联储被赋予空前权力，其监管范围从原来的银行控股公司扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业，包括对冲基金和大型保险公司等。此番众议院法案保留了美联储在防范系统性风险领域的“最高统帅”地位，但在后者尚不及拍手称快的时候，又给其加上了一个可谓石破天惊的“紧箍咒”：美联储未来的货币政策需要接受国会特定部门的审查。对于这样一个前所未有的限制，美联储提出了激烈抗辩，甚至众议院金融服务委员会主席弗兰克在接受CNBC采访时也有些含糊，担心“走得太远”以至于会损害美联储货币政策独立性，进而带来通胀影响。

张明认为，美众议院此举醉翁之意不在酒，在乎“制衡”二字。其实，早在6月份监管草案一经出台，有关美联储扩权的提议就立刻遭遇炮轰，参众两院的共和党和部分温和派民主党对此均表示强烈反对。而上月10日参议院银行委员会主席多德公布的金融监管改革提案中更明确呼吁剥夺美联储和美国联邦存款保险公司(FDIC)监管银行的权力，成立一家全新的政府机构来负责维持金融稳定性、监管银行及保护金融消费者。基于这种背景，众议院法案在保留美联储扩权这一奥巴马政府改革初衷的同时，也向共和党及银行家们作出了让步。如果美联储在干预金融机构方面过度使用权力，那么银行家们就可以通过国会在审查货币政策时对美联储施压。“究其本质，这是一种权力的制衡。在达到改革目的的同时避免权力的滥用。”张明说，“而且，美联储在制定货币政策方面本来就没有绝对的‘独立性’，国会审查带来的影响不会像人们想象的那么大。”

至于参议院正在讨论的成立“全能型”金融监管机构，张明认为通过的可能并不大。原因有两个：一是美联储特别是纽约联储长期从事金融监管，积累了丰富的经验，另起炉灶不仅存在新机构能否胜任的风险，也会遭到既得利益者的反对；二是“全能型”金融监管机构未必有效，最关键的问题就是由谁来制衡这个全能机构。“没有制衡，可能会带来更严重的监管风险。”张明说。英国金融服务局就是这种“全能型”机构的范本，而它在本次危机中的表现却与“典范”相去甚远。

围绕消费者金融保护署的去留之争

相比于上述两个问题，围绕消费者金融保护署（CFPA）的争论最为激烈。众议院的法案尽管坚定地站在了奥巴马政府一边，但还是无可奈何地作出一些修改。即便如此，还险些在众议院最后的投票时刻遭遇否决，据称全体共和党议员及30多位温和派民主党议员对成立CFPA投了否决票。反对者的理由是在限制大型公司的同时也损害了小企业的发展和生存空间，同时也剥夺了消费者自由选择的权力。据透露，自6月份以来，旨在游说国会放弃这一提案的“公关”资金已逾数百万美元。

最终，众议院的法案去除了原始草案中允许各州消费者保护法超越联邦标准的规定，同时将零售商、律师、汽车经销商和房地产经纪公司划归CFPA的监管之外。张明认为，上述让步是确保提案通过的必要代价，同时也有积极之处。其中，削弱各州制定更激进消费者保护法的权力有助于美国国会控制此项改革的方向和步伐，也是对部分反对者的安抚；而缩小CFPA监管范围也可纠正原有草案打击面过大的问题，进而避免损伤零售业等容纳大量中小企业的行业盈利空间。

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