进一步完善我国反洗钱监管体系的探讨

??本文拟根据我国反洗钱工作现状及存在的问题，围绕以风险为本的监管思路，就如何完善反洗钱监管体系、提高反洗钱领域工作的有效性进行探讨。

一、现行反洗钱监管体系的缺陷及工作难点

随着反洗钱工作的深入开展以及监管范围的不断扩大，现行监管体系中的缺陷正逐步显现，反洗钱工作也因而面临诸多难点。

1.监管资源稀缺

《反洗钱法》颁布实施后，反洗钱监管对象由过去单一的面对银行业金融机构扩大至包括证券、保险、期货公司在内的整个金融业。根据我国对FATF的承诺，未来还会逐步将房地产商、珠宝和贵金属交易商等特定非金融机构纳入监管范围。

与监管范围不断扩大相对应的是反洗钱监管资源有限、监管手段不足的客观现实。我国目前的反洗钱监管体系无论从机构设置、监管内容、报告标准设定都更多借鉴了以主动监管为特征的美国模式。但与美国相比，我国在金融体系和其他经济、执法及行政体系网络化、货币电子化以及个人信用制度建设等方面均存在较大差距。以情报中心为例，美国的金融犯罪执法网络FinCEN可通过与全美各大银行与其他金融机构的数据库以及各金融主管当局、监管机构数据库联网，并结合其他政府部门及公众信息实现信息共享和情报综合。而我国的反洗钱监测中心目前主要的数据源就是金融机构报送的大额和可疑交易数据。来自海关、工商、税务等其他部门的执法信息以及数据资料十分有限。    

2.监管对象未能充分履行反洗钱职责

从我国反洗钱工作实际情况看，金融机构仍处于被动履职状态，反洗钱监管部门被迫承担了大量本应由金融机构承担的职责。这一点在大额和可疑交易数据报送方面尤为明显。反洗钱工作开展伊始，面临的主要问题是金融机构错报、漏报数据。监管部门需要花费大量人力对金融机构报送数据进行纠错及核实工作，现场检查过程中银行漏报现象也时有发生。随着监管力度的加大，目前的新问题逐渐转为金融机构报送的大量信息无价值。新的《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》将可疑交易报告标准划分为18类，均为非量化或部分量化指标，需要金融机构业务人员加以甄别后。金融机构据此先后开发了数据采集系统，将可疑交易标准中的部分量化标准作为计算机采集的依据，而当这些自动采集的数据返还至基层网点确认时，为规避漏报风险并减少劳动量，网点人员往往将全部交易确认上报，导致大量垃圾数据被作为可疑交易报送。以2006反洗钱数据报送情况为例，人民币和外汇可疑交易报告数量同比分别增长5.42和1.13倍，但同期移送涉嫌洗钱犯罪线索数量却下降了40%。此外，由金融机构直接向公安机关报送的案件线索十分稀少，造成真正有价值的线索可能被隐藏甚至被遗漏和忽略。

3.反洗钱监管手段有待完善

（1）现场检查效率低，执法风险高。为保证质量，在对金融机构开展现场检查前，一般会要求被查单位提供原始会计数据等相关信息资料。而金融机构，特别是银行业金融机构的业务量大，种类繁多，信息资料的处理工作依赖人工完成。另一方面，金融机构通过其总部或指定机构向中国反洗钱监测分析中心报送大额交易和可疑交易，而中心反馈给金融机构的仅有成功报送交易的数量,而无完整的交易信息。在检查中要获取金融机构报送的大额和可疑交易数据，只能登录反洗钱监测分析系统逐条浏览。现场检查效率低下，也为取证工作带来困难。

现行可疑交易报告标准也增加了现场检查工作难度，并带来法律风险。《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中的可疑标准划分为18种类别，其目的是促进金融机构工作人员结合客户身份识别，主动识别、发现和报告可疑交易。这些定性标准在实际操作上存在难度和弹性。对办理业务过程中发生的定性可疑交易很难通过现场检查发现;对需要主观判断的可疑标准，在认定上容易与被查单位产生分歧，甚至带来执法风险。

（2）非现场监管工作滞后，缺乏有效性。我国的反洗钱在非现场监管信息的获取和利用方面尚未形成行之有效的机制。金融机构报送的反洗钱非现场监管报表信息十分有限，很难据此评估反洗钱工作开展情况，更难于采取风险预警、限期整改等监管措施。

（3）各种监管手段未能有效结合，整体监管效率较低。现场检查、非现场监管及反洗钱调查等监管手段具有各自不可替代的优势，只有将其有机结合，相互补充，才能充分发挥各自的优势，实现监管效能最大化。但我国反洗钱各种监管手段相对独立，各种监管措施的有效性也难以衡量。同时在过去几年，反洗钱监管基本以合规性监管为主，而风险性监管相对较弱。如不及时转变监管思路，调整重点，就会造成监管工作效率低下，资源浪费现象。

4.反洗钱规章滞后于实际工作需要

（1）配套规定较为原则。作为《反洗钱法》的配套相关制度框架，人民银行修订公布的《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》及《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等规章中的规定较为原则，执行过程中容易产生争议，为金融机构和监管部门实际操作带来困难。例如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》在风险等级的划分方面未提供明确标准和依据，或仅从形式上进行风险等级划分，未能真正围绕客户风险开展反洗钱工作。

（2）部分规定滞后于实际。例如《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中涉及证券业金融机构的可疑报告标准有6条，而在证券业全面实现第三方存管后，客户现金的收付及划转均在银行，证券公司对此已无从监控，6条标准中3条现金方面标准已失效，大额交易标准也基本失效。

（3）部分规章在操作中易流于形式。例如《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》总则中规定，金融机构应遵循“了解你的客户”原则，针对具有不同洗钱或者恐怖融资风险特征客户、业务关系或者交易，采取相应措施，了解客户及其交易目的和交易性质，了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人。为达到这一要求，不仅要核对、登记和留存客户有效身份证件或身份证明文件，更重要的是对客户身份及职业或者经营背景以及历史交易情况作相应了解，从而判断客户交易目的、交易性质和交易的真实性。而在实际操作中，金融机构对职业、经营范围、收入来源、资金用途等信息并不关注，任由客户随意填写或空置信息栏，甚至有机构提供的文本中根本未设置这些栏目，使客户身份识别仅仅停留在最基本的业务操作上。

5.反洗钱工作协调机制未能充分发挥作用

《反洗钱法》规定，反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合。就几年来的运行情况看，反洗钱工作协调机制未能充分发挥作用，部门间合作没有走上制度化、经常化、实质性轨道。尤其是司法机关及其他有关部门依法使用反洗钱信息程序，人民银行与其他金融监管部门的合作等现实问题上存在较多问题。

二、完善反洗钱监管体系建议

1.完善反洗钱监管体系的结构

现阶段我国反洗钱监管体系结构完善应主要从两方面入手。一方面，充分发挥反洗钱工作联席会议机制的作用，加强与工商、税务、海关、公安等部门沟通交流，通过相关数据库联网，实现信息资源共享，构建信息搜集、流通和数据共享渠道。在此基础上完善反洗钱监测分析系统，建立评估模型或数据仓库，利用数据挖掘技术对可疑交易行为进行分析评估，提高识别可疑金融交易效率和准确性。另一方面，监管部门应建立完善的奖惩机制并加大培训宣传力度，敦促金融机构发挥其基础核心作用，主动履行职责，真正成为反洗钱阵线前沿哨兵。

2.健全反洗钱信息情报生成机制

监督管理部门要改进监督措施，将交易数据报告质量纳入监管考核指标，引导金融机构，建立交易报告质量控制制度，将报告工作的重点从 “放量”转移到“高质”。

对大额交易可考虑提高报告下限标准，逐步扩大免除报送交易的范围。对可疑交易，要允许金融机构进行客户风险等级划分，设定可免予报送的客户及交易类型。鼓励金融机构积极主动开展可疑交易甄别，将识别和判断依据深入到交易实质的判定上，结合客户身份识别、行业特点分析及相关交易背景判断交易的真实性与合理性，形成可疑交易报告。对由反洗钱数据采集系统自动生成但有足够理由排除的可疑交易数据应及时删除，对未达到可疑交易报告标准，系统未采集但经办过程中发现明显可疑的报告，应审慎识别、确定可疑后予以报送。监管部门可对报送的有价值的非标准型可疑交易给予奖励，鼓励金融机构提高报告质量。

3.扩大反洗钱监管范围

目前，对证券、保险、期货业金融机构反洗钱监管已全面开展。监管部门应按照自律与监管并重、宣传与培训同步思路，督促行业明确反洗钱职责，尽快建立健全反洗钱内控制度。在此基础上有序开展客户尽职调查、反洗钱数据报送等工作。监管机构应加强对这些机构反洗钱工作指导，帮助其提高履行反洗钱义务的水平。
根据我国对FATF的承诺，今后将逐步把支付清算组织、律师、房地产、彩票、宝石和贵金属、汽车销售等洗钱风险较高的非金融行业纳入反洗钱监管范围。监管部门必须对这些行业的业务现状、洗钱风险和反洗钱监管模式,开展特定非金融行业反洗钱监管立法调研工作，循序渐进扩大反洗钱监管领域。

4.合理配置监管资源

在今后的反洗钱监管中，应引导金融机构建立以风险控制为基础的反洗钱工作思路，授权金融机构根据风险管理和审慎经营需要，自主决定客户身份识别措施的实施范围和程度。对风险等级较高的客户类型实施尽职调查，监督客户的业务关系及交易活动，确保交易行为在了解其真实身份和业务关系下进行。对于低风险类型客户则可简化身份识别措施。

应按照不同主体的风险类别开展有针对性监管。银行业金融机构始终是金融领域反洗钱的核心部分，应加强对银行业金融机构反洗钱监管。证券、期货和保险行业金融机构反洗钱能力相对薄弱，加大对被监管机构指导和培训力度，敦促其形成完整高效的反洗钱工作机制。

反洗钱监管工作的重点应放在高风险客户和高风险交易类型上，特别是对金融机构办理的网上金融业务、电话金融业务、银行卡业务等洗钱高风险新兴业务，要实施重点检查，强化监督。

5.提升监管手段的效能

人民银行应加大非现场监管工作的力度，不断完善非现场监管体系，规范和完善监管信息的填报工作，建立电子数据的收集、汇总和统计分析系统，研究建立非现场监管数据分析指标和评估体系，提高数据质量和分析水平。同时有的放矢开展现场监管工作。对金融机构开展有针对性检查。通过现场检查又可对金融机构报送的非现场数据质量进行验证，真正建立现场与非现场相结合的监管模式。

加强科技手段的开发、创新和利用，开发兼容性强、可对多种类型数据进行处理、并可根据需要实时编程的智能分析软件，提高现场检查的信息数据处理能力。同时反洗钱监测中心也应尽快开通大额和可疑交易数据下载功能，提供更具操作性的查询及筛选界面，为现场检查提供数据支持。

6.完善现行反洗钱法律法规体系

根据“一法四规定”执行中反映出的问题，人民银行应尽快出台配套的实施细则，提高法律规章的可操作性。修改部分失效的规定，根据实际情况制定新的规定。例如对证券业的可疑标准设置等。今后对证券公司客户资金的来源、资金性质的判定主要由银行负责审核，证券公司主要结合客户身份识别，通过对客户资金进出的频度、交易的合理性等方面进行监控并报送可疑交易报告。对相关管理机构和部门的反洗钱义务及实施手段也需要相关规章予以明确。

(责编:小彭)

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