上海金融国资改革破冰起航

历时多年，上海地方金融国资改革方案终于尘埃落定。在明确发展目标、时间、定位后，总资产逾2.4万亿元的上海金融国资重新开始新一轮征程。在上海国际金融中心建设中，厘清发展方向的上海国资或将成为重要引擎。

绘就5年改革发展蓝图

8月13日，上海市政府正式对外公布了《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》简称《若干意见》，几经周折的上海金融国资改革终于迎来"柳暗花明"。在这份备受外界关注的《若干意见》中，市政府对未来上海金融国资国企改革的方向、目标、措施进行了总体部署，并首次对改革提出明确的时间表。

《若干意见》提出，未来5年，上海金融国资企业将秉持"有进有退，进退有度"、"激活存量，吸引增量"、"统筹协调，注重实效"等原则，实现改革发展的三个主要目标。

第一个目标，也是此次沪上金融国资改革的两个主攻方向，即通过开放性重组，吸引一批处于行业前列的国内外著名金融机构入驻上海市；培育若干家主业突出、具有全国性影响力的市属骨干金融企业，逐步壮大金融机构体系。第二个目标，是通过深化改革，把市属金融企业建设成为资本充足、内控严密、创新能力强、服务和效益良好的现代金融企业。最后一个目标，是加强对金融国资监管，推动金融国资布局优化。

同时，《若干意见》进一步明确市属金融企业的发展方向。其中提到，"对上海经济社会发展迫切需要的专业性金融机构，给予必要的政策扶持；对其他市属金融企业，区别不同情况，通过产业整合、开放性重组等方式，增强其发展能力。"业界普遍认为，这些政策将对上海金融机构的未来发展定位产生重大影响。

据了解，除去中央直接控制的交通银行、宝钢集团、东方航空集团外，上海地方金融主要是通过国有大型产业集团、国有投资集团控股地方的金融机构。目前，上海市属金融企业共16家，拥有35张金融牌照。其中，规模较大的包括上海国际集团、浦发银行、上海银行、太保集团、国泰君安、海通证券等。截至2008年底，上海金融国资的资产总额已达到24511.9亿元，比2005年末增长72.7%。

相关人士透露，根据《若干意见》，上海市已初步明确了浦发银行、上海银行、太保集团等市属金融国企的战略定位。其中，浦发银行的目标是"打造国际一流银行，建设具有核心竞争力优势的现代金融服务企业"；上海银行将瞄准"办成一流现代商业银行"的目标，加快推进跨区域发展和上市；国泰君安将在今后5年实施"一个平台、双目并举、三大能力"的总体发展战略，努力建设成为中国最具价值的上市证券控股集团公司；海通证券则拟实施证券控股集团化、国际化，并密切关注金融行业的整合机会。而上海国际集团做为承载国资的金融航母，将由目前的财务投资型综合集团，转变为战略控制型的金融投资集团。

上述人士表示，在明确定位的前提下，上海市拟将支持市属骨干金融企业，通过IPO、资产置换等方式尽快上市，形成市场化的资本补充机制，并通过收购兼并其他金融企业，完善业务架构，扩大市场份额，最终实现上海金融国资的华丽转身。

整合资源做大做强

对于此次上海正式推出的金融国资改革方案，业界普遍给予了肯定。上海财经大学现代金融研究中心副主任奚君羊认为，市政府出台的《若干意见》，主要的关键词就是资源整合，通过重组、上市等手段，达到整合沪上金融资源、做大做强金融国企。

事实上，上海金融国资分散、缺乏具全国影响力的大型金融机构，已成为制约上海国际金融中心建设的主要问题。虽然上海市政府通过国有投资公司和大型产业集团控股了上海主要的金融机构，但大部分金融机构股权分散，各自为战。目前，除了上海国际集团为地方国有独资外，其余15家市属金融企业均为股份制，并且持股结构不尽合理：安信农保、长江养老险、华安基金、富国基金、申万巴黎基金、东方证券等6家，上海市地方国资持股比例都超过55%，过于集中；而其余9家则为股权多元、持股分散。由于上海金融国企的股权现状复杂，市政府一些较好的战略性意图往往不能彻底的落实。

奚君羊表示，现在就全国的金融水平来看，上海基本上处于中等偏上的位置。比如，浦东发展银行在国内股份制银行中表现良好，上海银行在各地城商行中也扮演着领头羊的角色。但是与上世纪90年代中期以前相比，上海金融业无可争议的领先优势已不复存在。"客观的说，上海的金融国企并没有退步，也是一直在前进、发展的。但问题是，全国其他区域金融业发展得更快。很多地方早就开始进行资源整合、集体上市，结果他们实现了跨越式的发展。相对而言，上海的金融国资发展速度就比较缓慢了。"

以上海银行的上市为例。在全国的城市商业银行中，上海银行10年前就提出了上市计划，但由于种种原因，到目前为止，仍然没有实现。而诸如宁波银行、南京银行、北京银行等却已后来居上，相继登陆资本市场。这种现象在上海金融国资中并不孤立，如在上海的券商中，除了海通证券2007年借壳上市外，国泰君安、申银万国、东方证券、上海证券等大部分券商上市仍面临各种障碍。

业内专家普遍认为，上海本地的金融企业相对北京、深圳地区的金融机构，显得力量单薄，同时，机制也不够灵活、效率不高。这些问题导致的一个直接后果，就是上海金融国资虽然种类齐全，但始终没有出现类似招行、平安这样在全国有影响力的企业。对于以建设国际金融中心为目标的上海来说，不能不说是一个很大的遗憾。

除了上海金融国资存在股权过于分散的问题外，上海国有金融机构体制改革较为滞后、治理结构尚未完善等现状，也对改革提出了迫切要求。

此次上海金融国资改革也是去年开始的上海国资改革的延续，《若干意见》中的很多改革措施与后者相辅相成。实际上，上海的国资改革同样落后于全国总体水平，尤其落后于央企的改革。为此，2008年9月开始，上海市政府对国资改革掀起大动作，出台了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》，要求用资本手段替代行政手段，进行开放式重组，同时将"十一五"、"十二五"主导产业作为证券化的主战场。其中，开放性重组、国资证券化、取消企业领导人员行政级别等内容，与此次的金融国资改革方向如出一辙。

上海社会科学院金融研究中心副主任潘正彦告诉记者，现代金融企业的核心是根据市场需求，金融企业实现自主经营，政府不能实行行政干预。此次上海金融国资的改革措施包括打破企业僵化的体制、推进上海金融国企公司完善治理结构、推进企业的开放性重组、在用人制度上逐步市场化等等，说明政府已经意识到靠"生拉硬拽"是无法打造一个出色的金融企业的，应该让市场发挥意志。如果在接下来的具体实施过程中，政府能有效地贯彻这一原则，上海金融国资的改革就十分值得期待。

金融投资集团雏形显现

在此前公布的国务院关于上海建设"两个中心"的意见提出，到2020年，上海要"基本形成具有国际竞争力和行业影响力的金融机构为主体、各类金融机构共同发展的金融机构体系"。市场人士指出，这是提升上海金融市场集聚和辐射功能、实现上海国际金融中心目标的内在要求。上海金融国资国企拥有较为丰富的金融资源，如果用好用活这些资源，将成为迅速壮大上海金融机构体系的重要途径。然而，面对上海众多金融国资，整合需要一个平台、一个突破口。在这种背景下，上海国际集团的转型和功能完善被首先提上了议事日程。

以上海现有主要金融机构的布局来看，上海国际集团代表国资持股多个金融机构，无疑是上海整合地方金融资源的重要平台。目前，上海国际集团控股上海国际信托投资有限公司、上海浦东发展银行、上海证券、上海同盛投资集团有限公司，并持股国泰君安、东方人寿、长江养老等多个金融机构，旗下控股及持股金融机构多达20家，涉及银行、证券、保险、信托、典当等金融行业。

此前，上海市政府的初步设想是以行政力量整合上海金融企业资源，通过形成地方金融控股公司来实现混业经营。上海市曾以行政划拨的手段，集中全市金融国资30％的股权，造就上海国际集团。2005年1月，上海国际集团开始启动《建立金融控股协同机制的可行性研究》；2007年，原上海市金融办主任吉晓辉出任上海国际集团董事长，在经历了复杂的资产腾挪后，上海国际集团100%控制了原来的股东上海国资经营有限公司。一系列整合下来，上海国际集团基本掌握了上海大部分金融国资。

不过，此次的《若干意见》中，却并没有提出金融控股集团的概念，反而将上海国际集团定位为上海金融国资市场化运作的投融资平台。有业内人士表示，目前中央仍提倡金融分业经营，在这样的大前提之下，金融控股集团无法拿到牌照，只是形式上成立准金融控股集团并无实际意义。因此，上海最终还是选择了以市场化的手段实现金融国资改革，摒弃了富有上海特色的行政重组。

目前，上海国际集团功能转型的一系列实质性动作业已展开。在明确定位之后，上海国际集团已开始调整、整合旗下金融板块。8月4日，上海金融发展投资基金正式宣告成立。该基金是由上海国际集团牵头组建，近期主要服务的对象包括浦东综合配套改革试点、上海国际金融中心建设以及上海世博会建设等。市场普遍认为，上海金融发展投资基金的成立，将进一步促进上海国际集团金融资源的整合进程，并对上海金融国资改革发挥重要作用；8月12日，停牌一个多月的爱建股份公布了重组方案：上海国际集团拟注入26亿元房地产业务，并增资7亿元爱建信托。当日，爱建股份股票在沪综指大挫152点的情况下，仍逆势涨停。

相关人士介绍，下一步国际集团还将完成与中国投资公司换股、组建上海市再担保公司、上海金融发展投资基金的筹资等工作，同时，融资租赁公司的筹备工作也正在紧张的准备中。

除了上海国际集团，交通银行作为惟一注册在上海的国有大型银行，也将在上海的金融国资改革中起到重要作用。分析人士指出，交通银行作为上海国际金融中心建设的两个综合经营平台之一的地位已经基本确立，在上海的支持下，该行可能率先在收购券商牌照方面取得突破。

加强监管的专业性

在《若干意见》中，关于如何监管转型中的上海金融国资，也有了明确的说法。考虑金融行业"高门槛、高杠杆、高风险"的特殊性，以及上海国有金融股权出资主体比较分散的特点，《若干意见》由上海市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责。市金融办根据相关法规和委托监管职责，负责研究制定金融国资监管的具体办法，实施对金融国资的具体监管，同时，从战略管理、风险控制、法人治理结构、收入分配政策等方面，加强对市属金融企业的协调管理。

在奚君羊看来，上海市政府此项决定符合金融监管的实质性要求。"金融企业从事的都是专业性很强的业务，但对于国资委来说，要管理的企业太多也太杂，其管理模式很难适应金融机构的专业性要求。如果交权给金融服务办，情况就会好很多，因为金融服务办比较深入了解这些金融企业，其人员素质、背景和监管模式能与金融企业完美衔接，监管的效率会大大提高。"

据介绍，上海市金融服务办成立于2002年9月，是上海市政府负责金融服务和管理工作的职能部门，也是全国首个地方金融办。一位上海国资委系统人士介绍，其实金融服务办此前已经在处理对一些上海金融企业的具体工作。以往上海国资委主要监管非金融的资产，金融资产的管理由国资委授权上海金融办来管理。如上海国际集团，它的出资人虽然是国资委，党政隶属关系却在中共上海市金融工委。另外，金融国资的出售行为需要经过一些程序审批，比如上海国际集团要出售一些金融股权，方案的设计是由金融办来主导，而在国资委这里，这只需要走一个程序性的审批，比如是否履行了评估手续。

近期，上海市政府办公厅已经印发新的《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》简称《规定》。根据《规定》，上海市金融办的主要职责由原来的9项增加到13项，"新增"的职能主要包括：受上海市国资管理部门委托，承担地方金融国资日常监管工作，以及负责由地方政府管理的各类新兴金融行业的日常监管和管理等。相应的，上海市金融办的内设机构也将从6个处室增加到8个处室，新的处室分别是综合协调处、政策研究室、金融市场服务处、金融机构服务处、地方金融管理处、金融合作处、金融稳定处、联络推广处。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授、金融系主任潘英丽表示，上海金融国资改革的路子，应该是由上海市金融服务办发挥监管的职能，其不会既当出资人，又当监管人。对上海市金融服务办来说，由于担任金融监管职能，其工作人员的素质肯定要比被监管的金融机构人员高。因此，预计上海市金融服务办此后将提升管理能力，其在行政级别上的分量也会更重。

此前，上海市副市长屠光绍曾表示，上海目前的思路是通过金融办的专业化管理，结合市管金融企业董事会试点工作，来改变过去人事、业务、资产管理脱节的现象。不过，国资委与金融办之间委托管理，权、责、利是什么关系；金融办与出资人企业之间，是什么关系，这些都需要探讨。国资委让渡的管理权，让渡到什么地步；出资人企业是否让渡投票权，仅保留分红权等问题，尚待进一步明确。

据悉，为了加强对沪上金融国资国企改革发展的统一领导，上海市还将成立由主要市领导牵头、有关部门参加的上海金融国资国企改革发展领导小组，其主要职责是统筹地方金融国资总体布局和国有金融股权调整，推进市属金融企业的市场化改革、开放性重组，以及金融国资国企改革发展需要协调解决的有关重大事项。

人事制度改革引发关注

针对如何增强市属金融企业市场竞争力和可持续发展能力，《若干意见》提出了完善法人治理结构、加强董监事的管理、深化用人制度改革、建立收入分配管理新机制、增强企业创新意识和能力等五项具体措施。在这些措施中，用人制度改革和建立收入分配管理新机制，引起了外界的广泛关注。

上海市金融服务办主任方星海表示，根据《若干意见》，除金融国资企业正职领导外，其他经营层高管人员原则上实行市场化配置，条件成熟的企业，经营层正职也逐步实行市场化配置。市场化配置的高管人员，由董事会以公开竞聘为主的方式选聘，并实行契约化管理。

事实上，在选人用人机制上，上海金融企业已出现一些新举措，其中，"党管干部"的局面有所突破。去年上海就出台了相关文件，要求国有企业副局级以下的干部都要试点市场化。今年5月间，浦发银行通过公开招聘的形式任命了三位总行副行长，这是上海国有金融企业中由董事会自主公开招聘副职高管的第一例。而以往该行的副行长以上高管，均由上海市组织部任命产生。更实质的意义在于，他们将不再享有上海市副局级干部待遇，党政部门级别的行政色彩将逐渐被市场化所取代。而此前屠光绍在接受《财经》记者采访时也表示，按照上海市委市政府的思路，以后上海国有金融机构的副职以下人事任免，将全面市场化，并希望"正职任免市场化的进程加快"。

潘正彦表示，上海以前国企的高层基本上都是组织委派，今天在这家企业当领导，明天可能又到那家当领导，后来又可能回到机关，这样导致企业很难有一个可持续的长期发展规划。而且相较其他行业，金融企业高管对业务能力、自主性经营能力的要求更高，因此，实现市场化的用人机制对金融企业十分重要。不过，用人市场化，更要辅之以市场化的考核机制。如果这些机制没有改变，那就是换汤不换药、新瓶装旧酒而已。

与此同时，《若干意见》也提出对不同配置方式选用的企业领导，薪酬和约束机制也将实行分类管理。对市场配置的企业领导，由董事会按照市场标准确定其薪酬及其他分配条件；对组织配置的企业领导人员，其薪酬按上级组织的统一规定执行。

对此，有业内人士表示，目前财政部正在制订规范金融企业高管的薪酬管理办法，在办法出来之前，上海对金融企业高管的薪酬方案肯定不会明确。中共上海市金融工委在几个月前下发通知称，在上海市金融国资管理办法、收入分配管理机制确定之前，上海市属金融企业领导人员今年绩效奖励暂缓发放。目前是否解禁还不得而知。

另据了解，在法人治理结构上，上海还在考虑研究制订上海金融国资委派董事、监事、独立董事、外部监事的管理办法，加强对市属金融企业的董事会、监事会的管理，加强他们的履职能力。

链接

《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》提出增强市属金融企业的市场竞争力和持续发展能力五项主要措施：

一是完善法人治理结构。按照《公司法》和国家金融管理部门关于公司治理的要求，建立规范的股东大会、董事会、监事会和高级管理层制度，建立科学的权力制衡、责任约束、利益激励、风险控制和信息披露机制。

二是加强董、监事的管理。研究制定上海市金融国资委派的董事、监事、独立董事、外部监事管理办法，明确董事、监事、独立董事、外部监事的任职条件和推荐程序，明确董事、监事的考评方法。

三是深化用人制度改革。除企业正职领导外，其他经营层高管人员原则上实行市场化配置。条件成熟的企业，经营层正职也逐步实行市场化配置。市场化配置的高管人员，由董事会以公开竞聘为主的方式选聘，并实行契约化管理。

四是建立收入分配管理新机制。对市场配置的企业领导人员，由董事会按照市场标准确定其薪酬；对组织配置的企业领导人员，其薪酬按上级组织的统一规定执行。

五是增强企业创新意识和能力。市属金融企业要顺应当前形势，进一步更新发展理念，增强创新动力，加大创新投入，完善创新体制，争取先行先试，积极主动地开展金融机构创新、产品创新、业务创新、技术创新和管理创新。

（责编：tina）

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