两会聚焦：加快推动《支付系统监督管理条例》出台

近年来，我国支付体系建设取得重大进展，在支付系统等金融基础设施建设方面，已基本建成以人民银行现代化支付系统为核心，银行业金融机构行内系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统等为重要组成部分的支付清算网络体系。

但是，随着现行支付系统涉及领域日益广泛、参与主体日趋丰富，支付系统的监管难度也日趋加大，现行的监督管理工作也存在着一些问题，“具体表现在监管制度法律层次较低、职责不清晰、内容约束力不强、内容覆盖不全面等方面。”在接受记者采访时，全国人大代表、人行南宁中支行长杨小平建议，尽快制定并出台《支付系统监督管理条例》，以进一步规范支付系统监督管理。

“健全的法规制度是确保支付清算系统安全稳定运行的重要基石，是维护支付清算秩序、明晰相关当事人权利和义务的重要保障。”杨小平介绍说，截至目前，人民银行已制定了多个支付清算业务管理办法，涵盖大小额支付系统、支票影像交换系统、电子商业汇票系统、网上支付跨行清算系统等多项业务管理办法，基本确立了支付系统运行管理及业务管理的规则和制度，但由于支付系统处理办法和手续级次较低，相关制度对结算最终性和轧差安排也未给予全面的法律保护，使得支付系统业务管理办法中多项规定的约束力不是很强，存在一定的法律风险。与此同时，由于目前各支付系统相关制度规定未详细阐述支付系统监管方面的政策，包括风险控制、定价、管理、透明度、系统可靠性和业务连续性、高效性等，导致系统监管内容缺失，不利于系统持续监测。另外，目前部分支付系统游离于监管范围之外，如银联运营的银行卡系统、农信银资金清算中心和上海城市商业银行汇票处理运营的支付系统等，人民银行无法对这些支付系统的安全性、效率性进行合理评估和监管，不利于我国支付系统金融基础设施建设的全面协调和发展。

针对支付系统监督中的种种漏洞，杨小平建议，尽快制定并出台《支付系统监督管理条例》，以进一步提高和丰富人民银行的监督水平和手段，确保支付系统的持续安全、稳定运行。在制定《支付系统监督管理条例》中，建议主要明确以下内容：

首先，应明确人民银行在支付系统监管的主导地位。《人民银行法》赋予人民银行“维护支付、清算系统的正常运行”，“组织或协调组织银行业金融机构相互之间的清算系统，协调银行业金融机构相互之间的清算事项，提供清算服务”，且有权对金融机构以及其他单位和个人“执行有关清算管理规定的行为”进行检查监督等职责。因此，建议《支付系统监督管理条例》中应赋予人民银行对于支付系统及其运营者进行监管的职责，规定人民银行有法定的权力和义务建立对各类支付系统的系统监控、统计监测、风险管理、监督考核制度，对于任何可能影响支付系统稳定、违反支付清算制度的行为，都有权视情节严重情况进行处罚。

其次，应明确界定支付系统。建议参照国际《重要支付系统核心原则》和《重要支付系统核心原则评估指南》等标准，明确界定支付系统。一是要明确重要支付系统的判断标准，确定成为指定支付系统的条件，指定支付系统的程序和指定支付系统的撤销等内容。二是要结合指定支付系统和非指定支付系统的影响范围、业务覆盖面等，分别实施不同的监管手段，如明确人民银行可对指定支付系统进行审批、日常监管和撤销，对非指定支付系统的监督管理权等，以全面实现监管目标，充分发挥支付系统在支付清算各领域的积极作用。

此外，应明确指定支付系统各参与主体职责。建议明确指定支付系统运营商和结算机构的义务和责任，主要明确指定支付系统运营商确保系统安全、高效运行的要求（例如规则制定、财务资源、系统备份等），结算机构确保资金结算当日完成的要求（例如结算资产的要求）以及运营商和结算机构的报告义务，尤其要考虑轧差净额系统不可解退业务的特殊要求等，规范指定支付系统参与主体的职责和义务，保障支付系统的持续安全、稳定运行和业务的正常处理。

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