电子政务价值理念建设

   　摘要：随着信息时代的来临和全球化的推进，我国的政府体制改革必须在秉承网络社会的行政价值观的基础上，重视包括以公众利益为前提、以创新政府为基础、以服务政府为核心、以效率政府为重点、以责任政府为保障等一系列电子政务价值理念建设。电子政务价值理念建设的提出有利于明确电子政务建设的基本目标，体现电子政务建设的根本特征，赋予电子政务建设的核心精神，从而确保我国电子政务建设的正确发展方向。
　　关键词：价值理念建设; 创新政府; 服务政府; 效率政府; 责任政府

　　当前，我国正处在体制转轨与社会转型的特定历史时期，作为现代科学技术和公共管理理念的结合，我国的电子政务建设在从中央政府到地方政府的改革与创新活动中已成风起云涌之势。但是由于缺乏科学、完整和统一的价值理念指导，我国电子政务的发展在实践中出现了一些困境。[1]其中重要的两个方面就是理念认识不足和价值导向错误。而学术界关于电子政务的理论研究中，多有考察电子政务技术及其对政府体系和结构的变革和影响的研究，对于电子政务的建设过程要秉承什么样的价值理念以及这些价值理念反过来对当下的电子政务建设将会产生什么样的影响，则少有学者对此作出比较深入的研究。鉴于此，本文拟从网络社会的行政价值观着手，对电子政务价值理念建设作一深入的内涵分析和概要的意义探讨。

　　一、 电子政务价值理念建设的内涵分析

　　“行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，是整个行政系统的灵魂。”[2]在传统社会，行政效率在行政价值体系中占据重要地位，它是衡量行政决策科学性、行政行为合理性、公共服务及时性的关键指标。然而，信息技术的进步与通信网络的发展，为公民尤其是普通民众参与政治决策和行政活动提供了有利的条件和机遇。信息的开放和透明度的增强，使公民对政治和行政事务的了解日渐增多，传统公共行政的核心价值观——效率面临挑战，取而代之的是公平正义与行政效率并重、服务至上的民主行政价值观。网络社会中的公共行政以考察政府提供的服务是否促进社会公平与效益，效率必须以公平的社会服务为前提，以正义的社会贡献为代价。在这里，网络社会的行政价值观反映了在信息化时代整个社会乃至行政单位本身对行政管理所持的期待，而电子政务的价值理念是一个与网络社会的行政价值观既相联系又相区别的概念。它的内涵相对来说要小得多，更多的是意味着电子政务建设的主体在进行电子政务建设过程中所持有的价值理念。它具体包括以公众利益理念为前提、以政府创新理念为基础、以服务大众理念为核心、以效率理念为重点、以责任理念为保障等一系列的价值理念。

　　(一) 电子政务价值理念建设必须以维护公共利益为前提。“政府就是公共利益的代表，公共行政无非是维护公共利益和根据公共意志的行政。”[3]电子政务建设的一个最基本要求就是必须满足公众的需求并且改善他们的生活质量。电子政务在建设之初就应考虑到体现公共利益。以公共利益为前提建设电子政务有助于克服那些在传统行政体制中滋长出来的根深蒂固的行政错位或缺位的观念和行为：一是以政府为中心的妄自尊大的“官本位”思想，二是以自我意志为主宰的“官老爷”作风，三是只对上负责而不对下负责的“官僚主义”作风。

　　“电子政务是政府为了有效实现公共利益的理性选择，追求公共利益是政府管理的基本逻辑。”[4]因此，网络环境下电子政务的工作模式，需要以用户为中心，按照用户的需求来改善政府的管理和服务方式。正是基于这样的认识，世界各国都正在从以政府各部门职能来划分“纵向”型的电子政务，转变为以公民为中心，以为公众提供高质量、高水平的在线服务为首要目标的“纵横交合”型的电子政务。[5]公众通过上网就可以了解相关信息内容或解决一些审批、交验等事务，而不需要了解事务处理过程中有多少相关政府部门参与，避免了传统政府机关的暗箱操作和办事拖沓。这无疑是以公众利益为代表的价值理念的最大体现。

　　(二) 电子政务价值理念建设必须以推进政府创新为基础。政府创新指的是政府组织适应变化，适应外在环境需要形成新的结构、流程和行为方式。创新是现代政府增强自身生命力的特性、过程和方法。政府可以通过“职能创新、结构创新和过程创新”，[6]逐步实现政府职能转变、政府体制理顺和政府流程再造，对政府业务进行科学的优化重组，从而全面提高政府工作效率。

　　随着经济发展、社会生活的变迁和公共需求的演进，成熟的政府体制、运行机制和管理模式在运行一个时期后，必然面临变革的问题。20世纪90年代以来，经济全球化程度迅速加深，以信息技术为代表的高新技术和知识经济迅猛发展，给政府运行和公共管理服务带来了巨大的压力和挑战，政府正是在这一背景条件下，顺应时代潮流，大力深化改革，改变自身职能。时代的演进和社会的发展总是给政府部门以压力和刺激，只要政府不失去感受压力和刺激的敏锐力，它就仍然具备继续主导社会发展的资格，就能激发改革创新的动力。现代高科技的发展更是给政府自身的革新创造带来了契机和巨大推动力，帮助政府实现创新，进而引导全社会创造一轮前所未有的新的辉煌。信息时代，使建立电子政务轻而易举，使政务信息化的普及应用变成生动的现实。

　　电子政务由传统的官僚制管理方式剧烈变革而来，本身就意味着政府管理体制的巨大创新，所以电子政务的建设过程必然是以创新为基础，只有在一次次的蜕变和升华后，电子政务才能不断完善行政结构，不断提高行政效能，真正体现政府运作的高效性和便捷性。电子政务是一种新事物，它不仅代表着先进的技术，而且也代表着一种新思想、新思维。电子政务需要不断创新，同时也将会促进创新，不仅仅是技术创新，更重要的是管理创新和制度创新，毫无疑问电子政务的创新理念会提高政府的管理服务水平，推动社会的全面进步。

　　(三) 电子政务价值理念建设必须以构建服务政府为核心。法国著名的启蒙思想家卢梭认为：政府是公民让渡自己的权利，通过订立契约而成立的。政府应代表民意，为公民提供保护和服务。“创建服务型政府，已成为当前政府管理体制改革的总体目标。目前，我国正在进行的以电子为手段，以服务为核心的电子政务建设，正是转变政府职能、方便民众服务的重大举措。”[7]电子政务作为服务型政府的主要表现形式和实施方式，其核心价值理念自然是：通过高科技信息手段，改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。

　　从中国的实际情况出发，只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，有选择地把政府对社会、公众服务的主要业务率先实现信息化，才能真正体现电子政务的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会治理以及政府内部的信息化。但我国面临着与西方发达国家不同的政治环境，决定了我国的电子民主的运行机制、对政府的约束力与发达国家不可相提并论，电子民主在我国的建设只能分步实施，必须始终紧扣服务大众这一核心理念，围绕行政主导和技术创新这两个方面展开。一是行政主导保证服务质量。电子政务建设是一项庞大的系统工程，政府作为第一推动力，必须统筹规划、科学布局，才能真正将电子政务的便民性和公众服务性发挥出来。其中政府工作人员的价值观念必须以服务为核心。由于信息技术的应用，政府提供服务的方法和方式也得以改变，政府提供的各种服务比以往更快捷，对公众意见和需求的反映速度大大提高了，也消除了以往一些隐性的“人为因素”，所有这些都有助于政府对公众提供更高质量的服务。二是技术创新降低服务门槛。政府应用信息技术、通过通讯网络，降低了公民进政府办事的“门槛”，原来所谓的“门难进、事难办”的现象，在网络上可以很好地得到解决，真正体现电子政务的服务便捷性。因为公众面对网络时，不存在要看办事人员脸色的问题，也没有低三下四的感觉。公众在网络上享受到的政府服务基本上是“同质”的。政府向社会提供的各种各样的服务都应当能从一个统一的政府服务门户网站中得到。它应成为政府向社会进行信息沟通的总界面。统一的政府网站的建立也是政府工作方式的一种更新，有力地促进了政府各部门间的合作与协调。

　　(四) 电子政务价值理念建设必须以提高行政效率为重点。2002年11月召开的中国共产党第十六次全国代表大会进一步明确了“信息化带动工业化”，“大力加强电子政务建设”的方针，提出要“深化行政管理体制改革”，“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。 [8]

　　行政效率问题历来为行政学者们所重视。行政学的创始人威尔逊认为：“行政学研究的目标在于尽可能地提高行政效率。”行政效率是检验行政管理活动是否科学的标准，也是衡量行政管理是否有效的尺度。[9]追求效率是现代行政管理公共性的重要体现，网络社会条件下的电子政务也不例外。电子政务区别于传统型政府管理模式的一个最大特征就是中间环节的缩减、效率的大大提高。因此，对于电子政务而言，效率理念不仅体现在经济效益上，更重要的是体现在社会效益上，行政效率是数量和质量的统一，价值和功效的统一。

　　政府历来把提高行政效率确定为行政管理及行政体制改革所追求的最大目标。电子政务以网络为主要的传播和管理手段，大大节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。正是因为网络手段的便捷性和直接性，电子政务管理模式才能更大程度的体现效率原则，降低信息传输的时空成本和人力成本。[10]然而，在我们的一些“政府上网”工程中，有些部门、单位片面强调本单位的特殊情况，缺乏对公共行政发展的清醒认识，要么对建设政府网站不积极，要么搞“上有政策，下有对策”，摆花架子，网站内容华而不实，应付了事。甚至一些部门、单位利用推行电子政务之机，违规操作，不搞系统规划，造成重复建设，花费了大量人力、物力、财力。这些现象都是与电子政务建设的效率理念背道而驰的。

　　(五) 电子政务价值理念建设必须以打造责任政府为目标。电子政务作为一种全新的政府管理模式，既具备传统的行政管理的共有属性，又具有其自身独有的个性特征，无论在管理技术方面还是在管理知识方面都对管理主体提出了更高层次的要求，同时它又大大地提高了对主体的责任能力的要求。

　　建立责任政府应是政府管理体制改革与行政改革的根本任务，[11]同时也是电子政务建设的追求目标。现代的代议民主政府在本质上就应当是责任政府。民主政治与民主行政在本质上也必然是责任政府。责任政府意味着政府能积极地对立法机关负责，对立法机关制定的法律负责，能够积极回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地使用公共权力。只有对公民负责且公共权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府之下，政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任。责任政府有两层涵义：一是承担什么样的责任;二是对谁负责。具体地说，政府承担来自宪法和法律所规定的责任，并向所有公民及他们的代表机关负责。政府必须为自己违法行使公共权力而承担法律责任，由权力政府走向责任政府。责任政府的要求意味着政府从脱离民意的“暗箱操作”转为体现民意的透明作业。因此，建设电子政务过程中必须注重后果，强调责任，才能实现由传统政府管理模式向电子政务管理模式的有序过渡。在电子政务时代，责任理念更为重要。伴随着互联网络的普及和社会信息化的深入，社会公众和团体可以更多地接触各种信息，借助互联网增强自身行动的能力。公众对政府的行为有了更多的了解，如果政府在公众需求的反应上过于迟缓甚至毫无反应，则社会力量的聚合将给政府构成合法性挑战。所以电子政务的发展必然是构建责任政府，如果责任理念不强，将很难保证电子政务建设的方向性和高效性。

　　二、 电子政务价值理念建设的意义探讨

　　电子政务作为一个庞大的系统工程，离不开完整、科学的价值理念指导。目前，电子政务建设过程中出现的种种误区和产生的种种弊端都无不与电子政务价值理念的缺失有关，电子政务的价值理念建设无论是理论上还是实践中都已经显得刻不容缓了。

　　(一) 价值理念建设确保了电子政务建设的发展方向。完整的电子政务价值理念要求建立的电子政务不但是高效的，更重要的是真正面向广大人民群众，经得起人民的监督和历史的考验。如果偏离了正确的价值理念引导，电子政务建设只可能是无水之源、无本之木。我国的政府治理模式正从对公民社会的直接干预走向宏观调控，从政府直接投资转向政府为社会提供优质的公共产品和公共服务，政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系也正处于全面调整之中，政府从原来既当“运动员”又当“裁判员”转化为只当“裁判员”。电子政务便是这种转变的最佳载体，它意味着高效率、低成本、法制化、促进经济增长、维护社会公正和公平、民主和开放、自由和稳定。简而言之，电子政务的建设应当坚持以公众利益为前提，以政府创新为基础，以服务政府为核心，以效率政府为重点，以责任政府为目标等一系列的价值理念。

　　现阶段从我国的具体国情出发，建设电子政务仍然是一个新生事物，没有更多的成功经验和典型案例垂范。因此，很多时候只能是借鉴国外经验，结合自己的探索实践，一步步地深入，不断地完善电子政务建设。在这一过程中，如果盲目躁进，电子政务建设便很容易偏离轨道，陷入种种误区之中：重外网、轻内网;重技术、轻价值观;重信息发布查询，轻具体服务完善;重硬环境投资规划，轻软环境设计开发等等。因而，电子政务价值理念的导向作用就显得十分必要。只有明确了电子政务建设的价值理念，我们才能不致于迷失方向，才能树立坚定的信念，才能真正建设廉洁、高效、科学、务实的电子政府。

　　(二) 价值理念建设赋予了电子政务建设的核心精神。如果说电子政务建设过程好似建造一艘万吨巨轮，那么电子政务价值理念的建设就相当于是这座万吨巨轮的龙骨，是电子政务建设的灵魂所在。正如塞谬尔·亨廷顿所说，“文化是体制之母，尽管短期来看体制上的变更往往是由政治促成的，但是长远来看，文化对体制的影响是深远的”，“价值观引导是现代政府建设的灵魂”。[12]作为现代政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，价值理念始终是整个行政系统的灵魂所在。

　　朱镕基曾经提到：“实现由传统政府到电子政务的转变、是一个复杂的系统工程，我们必须积极、认真对待，做好规划，逐步实施。要强调利用信息化手段加强政府的有效管理，使政府的各项监管工作更加严密、有效，服务更加便捷、高效，把各级政府建设成为廉洁、勤政、务实、高效的政府。”[13]可见，电子政务不仅仅要具备先进技术的躯体，同时必须赋予它高尚的灵魂——价值理念，才能在实践中不会被异化为一个个的政府形象工程。

　　(三) 价值理念建设体现了电子政务建设的本质特征。尽管在技术手段和系统运行上，电子政务明显区别于传统政府管理模式，但是作为现代政府的一种管理创新，其价值理念仍然是以往政府建设价值理念的传承和发展。电子政务的精髓在于构建一个与传统工业政府截然不同的、与数字经济相适应的全天候的民众导向型政府。从这个意义上看，电子政务是现代社会政治民主化的崭新形式，其本质就是代表公众利益，从公民的切身利益出发，依托网络环境，实现政府管理体制和管理手段的创新，提升政府的服务水平，拓展政府的服务领域，实现政府的经济效益和社会效益的双赢，从而建立一个高效的责任型政府。

　　中国电子政务示范工程总体专家组成员、国家行政学院汪玉凯教授在中国首届电子政务——公共管理论坛前期峰会上谈到：“我认为电子政务的核心价值就是从根本上改善，或者说提升政府的公共服务，那么社会政府对社会承担的是公共职责，那么过去提供的公共服务，老百姓、企业处在一种很被动的状态和无奈的状态，那么通过推动电子政务以后，很有可能从根本上改变这种格局。”[14]由此可以看出，电子政务的本质并不是运用新技术，去提高管理手段，而是从源头上改变原有政府管理模式的弊病，向社会公众提供更好的服务。以公共利益为代表，以服务为核心，强调效率的价值理念建设正是体现了电子政务这一本质特征。

　　(四) 价值理念建设指明了电子政务建设的基本目标。在我国，各个时期和各个地区的政府都有不同的特点，但是推进社会进步应该是各级政府所追求的共同目标。所以，“在规划电子政务建设的开始阶段，首先要为电子政务的发展前景勾画一幅为所有利益相关者(公众、商界、官员、民间团体以及其他群体和机构)都认同的蓝图。”这个目标群应该包括“改进对公众的服务;提高政府机构的生产力(和效率);加强立法体制和法律的实施;改进优先的经济部门;改进弱势社区的生活质量：提高政府的管理水平，扩大公众的参与。”[15]就此看来，电子政务价值理念的确立，从宏观角度上已经指明了电子政务建设的目标，即建立一个怎样的电子政府。由于我国国情的特殊性和各地区经济、文化发展的不平衡性，注定了我国建设电子政务不可能是同一模式，因此，我们必须以公共利益、服务、创新、效率、责任等理念为指导，结合各种不同的情况，在权衡利弊中综合考虑，寻找适合本地区的电子政务建设之路。从这个意义上说，电子政务的公众利益、服务、创新、效率、责任等一系列价值理念本身就是现代政府改革所追求的目标，是与当今新一轮的全球化政府改革中所倡导的建设公众政府、服务政府、创新政府、效率政府、责任政府等理念是完全一致的。这些价值理念对我国目前风起云涌的电子政务建设和政府体制改革与创新活动具有十分重要的现实指导意义。

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